Criteri Ambientali Minimi (CAM) negli acquisti verdi (GPP) / Update Rev. 14.0 del 29.08.2024

ID 4795 | Rev. 14.0 del 29.08.2024 / Documento riepilogativo e CAM/GPP allegati (Tutti ai link interni riportati)

Panoramica illustrativa

Il GPP (Green Public Procurement, ovvero acquisti pubblici verdi) è uno strumento di politica ambientale che intende favorire lo sviluppo di un mercato di prodotti e servizi a ridotto impatto ambientale attraverso la leva della domanda pubblica, contribuendo, in modo determinante, al raggiungimento degli obiettivi delle principali strategie europee come quella sull’uso efficiente delle risorse o quella sull’Economia Circolare.

Le autorità pubbliche che intraprendono azioni di GPP si impegnano sia a razionalizzare acquisti e consumi che ad incrementare la qualità ambientale delle proprie forniture ed affidamenti.

Il GPP è stato introdotto in Italia dal 2008 con il Piano d’azione nazionale GPP che ha previsto l’adozione, con successivi decreti ministeriali, dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) per ogni categoria di prodotti, servizi e lavori acquistati o affidati dalla Pubblica amministrazione.

Il GPP si qualifica come il principale strumento della strategia europea su “Consumo e Produzione Sostenibile” (COM 2008/397 “Piano d’azione per il Consumo la Produzione Sostenibili e la Politica Industriale Sostenibile”). Per questo motivo il Ministero dell’Ambiente sta affrontando la tematica del GPP unitamente a quella SCP (Sustainable Consumption and Production).

Lo stesso comma prevede che si debba tener conto dei CAM anche per la definizione dei “criteri di aggiudicazione dell’appalto” di cui all’art. 108, commi 4 e 5, del Codice.

Per gli interventi di ristrutturazione edilizia, comprensiva degli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici, bisogna attenersi a quanto previsto dal DM di approvazione dei CAM per l’edilizia.

Inquadramento politico normativo

Dalla fine degli anni ’90 con Il Libro Verde “Gli appalti pubblici nell’Unione Europea” del 1996, la Commissione europea ha mostrato progressivamente maggiore attenzione verso lo strumento del Green Public Procurement - GPP.

Il GPP è nato come uno strumento di politica ambientale volontario volto a favorire lo sviluppo di un mercato di prodotti e servizi a ridotto impatto ambientale attraverso la leva della domanda pubblica. I prodotti “ambientalmente preferibili” sono, per esempio, quelli meno energivori, costituiti da materiale riciclato e/o privi di sostanze nocive, di facile riciclabilità e di maggior durata ovvero sono il risultato di processi produttivi meno impattanti.

Dato il peso rilevante degli acquisti pubblici in termini sull’intero sistema economico dei paesi europei (si ricorda che, in base alle stime della Commissione Europea, la spesa pubblica nei paesi membri per l’acquisto di beni, servizi e lavori ammonta annualmente a circa il 19% del relativo PIL), è evidente l’efficacia del GPP nel promuovere le condizioni per favorire la diffusione di un modello di produzione e consumo sostenibile.

Per questo motivo, già dal 2003, il GPP è stato riconosciuto dalla Commissione Europea uno strumento cardine della Politica Integrata dei Prodotti, nell’ambito della relativa Comunicazione COM 2003/302 . In tale comunicazione venivano invitati gli Stati membri ad adottare dei Piani d’azione nazionali sul GPP, per assicurarne la massima diffusione.

Nel 2004, le due direttive europee sugli appalti pubblici, (la Direttiva 2004/17/CE e la Direttiva 2004/18/CE), nel dar seguito anche ad alcune sentenze della Corte di Giustizia delle Comunità Europee , tra cui la sentenza del 17 settembre 2002 (caso C 513/99 della Concordia Bus Filanda OY Ab vs Finland City Council),  hanno dato un significativo supporto giuridico al GPP.

Meritano ugualmente menzione le seguenti direttive dell’Unione europea in materia appalti pubblici, pubblicate in data 26 febbraio 2014 e recepite nell’ordinamento italiano dal d.lgs n.50/2016:

- la Direttiva 2014/24/UE sugli appalti, che ha abrogato la direttiva 2004/18/CE;
- la Direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione;
- la Direttiva 2014/25/UE sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, che ha abrogato la direttiva 2004/17/CE.

Con il Decreto Interministeriale dell’11 Aprile 2008, recante l’approvazione del Piano d’azione nazionale sul GPP, emanato a seguito alla delega conferita al Governo dall’art. 1, comma 1126 della L. 296/2006 (finanziaria per l’anno 2007), è stato delineato anche a livello nazionale un quadro di riferimento complessivo utile a facilitare l’adozione e l’implementazione di pratiche di GPP, sia dal punto di vista tecnico che metodologico.

Il decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 "Codice dei contratti pubblici" ha recepito le Direttive comunitarie sopra richiamate fornendo, in qualche passaggio, input ancor più vigorosi di quelli di matrice comunitaria,  volti a realizzare nel nostro Paese, la svolta verso un'economia più verde:  non a caso, sull’assunto che gli “acquisti sostenibili” costituiscono un fondamentale strumento strategico per favorire la “transizione” verso una economia più sostenibile,  l’Italia è stato il primo Paese che ha imposto l’obbligo di applicazione del GPP per le stazioni appaltanti.

Obiettivi del GPP

- Riduzione degli impatti ambientali
- Tutela e miglioramento della competitività delle imprese
- Stimolo all’innovazione
- Razionalizzazione della spesa pubblica
- Diffusione di modelli di consumo e di acquisto sostenibili
- Efficienza e risparmio di risorse naturali, in particolare energia
- Riduzione dei rifiuti prodotti
- Riduzione uso sostanze pericolose
- Integrazione delle considerazioni ambientali nelle altre politiche dell’ente
- Miglioramento dell’immagine della pubblica amministrazione
- Accrescimento delle competenze degli acquirenti pubblici

Il PAN GPP 

Accogliendo l’indicazione contenuta nella Comunicazione della Commissione europea “Politica integrata dei prodotti, sviluppare il concetto di ciclo di vita ambientale” (COM(2003) 302), e in ottemperanza del comma 1126, articolo 1, della legge 296/2006 (legge finanziaria 2007), il Ministero, attraverso un ampio processo di consultazione con enti locali e parti interessate e con la collaborazione degli altri Ministeri Competenti e degli enti e strutture tecniche di supporto (CONSIP, ENEA, ISPRA, ARPA), aveva elaborato il “Piano d'azione per la sostenibilità ambientale dei consumi della pubblica amministrazione"  (PAN GPP).

Con Decreto del Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica 3 agosto 2023, di concerto con il Ministro delle Imprese e del Made in Italy e con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, è stata approvata l’edizione 2023 del “Piano d’azione nazionale per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione” (GU n.193 del 19.08.2023).

Il nuovo Piano delinea una cornice di riferimento organica e aggiornata della politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi, inquadrandola nell’ambito dei più recenti atti di indirizzo comunitari e delle intervenute novità giuridiche ed individua le azioni necessarie a massimizzarne i benefici ambientali, economici e sociali di questo strumento, anche sulla base di un’analisi dei punti di forza e delle criticità emerse durante la sua fase attuativa.

Il PAN GPP in sintesi

Il PAN GPP fornisce un quadro generale sul Green Public Procurement, definisce degli obiettivi nazionali, identifica le categorie di beni, servizi e lavori di intervento prioritarie per gli impatti ambientali e i volumi di spesa sulle quali definire i ‘Criteri Ambientali Minimi’ (CAM).

Detta inoltre specifiche prescrizioni per gli enti pubblici, che sono chiamati a:

- effettuare un'analisi dei propri fabbisogni con l'obiettivo di razionalizzare i consumi e favorire il decoupling (la dissociazione tra sviluppo economico e degrado ambientale)
- identificare le funzioni competenti per l'attuazione del GPP coinvolte nel processo d'acquisto
- redigere uno specifico programma interno per implementare le azioni in ambito GPP

Il PAN GPP prevede infine un monitoraggio annuale per verificarne l’applicazione, con relativa analisi dei benefici ambientali ottenuti e delle azioni di formazione e divulgazione da svolgere sul territorio nazionale.

Il Comitato di gestione

I compiti attribuiti al “Comitato di gestione” dall’articolo 2 del DM 247 del 21 settembre 2016, in vigore al momento dell’elaborazione del PAN GPP, sono i seguenti:

a) formulare le proposte di Criteri Ambientali Minimi e degli obiettivi di sostenibilità per determinate categorie di acquisti da sottoporre ad approvazione del Ministro, nonché i relativi aggiornamenti;
b) assicurare la programmazione delle attività previste dal PAN GPP relative alla comunicazione, alla formazione ed al monitoraggio dell’applicazione del Piano stesso;
c) supportare il Comitato di cui all’art. 1, comma 1128 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, ove costituito.

Il monitoraggio

L’art. 213, comma 9, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 assegnava ulteriori funzioni l’Autorità Nazionale Anticorruzione nel settore dei contratti pubblici, attribuendole il compito di monitorare l’applicazione dei criteri ambientali minimi ed il raggiungimento degli obiettivi prefissati dal PAN GPP (Vedasi a tal proposito il paragrafo 5.4 del nuovo PAN GPP 2023), attraverso la sezione centrale dell’Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, composto da una sezione centrale e da sezioni regionali aventi sede presso le Regioni e le Province Autonome ed organizzato secondo l’apposito protocollo d’intesa sottoscritto da ANAC, Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome e dalle stesse Regioni e delle Province Autonome”. Tale compito, non è stato confermato nell’ambito della disciplina dei contratti pubblici riformata con il decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, ma rimane efficace, fino alla relativa scadenza, il citato Protocollo di intesa tra Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e l’ANAC sottoscritto in data 29 ottobre 2021 di durata triennale che pone, come prima attività ambito della collaborazione, quella relativa al monitoraggio e alla vigilanza sull’applicazione dei CAM.

CAM - Criteri ambientali minimi

Il PAN GPP specifica la procedura per la definizione dei CAM in grado di rispondere alle peculiarità del sistema produttivo nazionale, pur tenendo conto delle indicazioni della Commissione Europea.

I criteri ambientali sono infatti individuati partendo da un’analisi di mercato del settore interessato e attingendo ad un’ampia gamma di requisiti, tra i quali quelli proposti dalla Commissione europea nel toolkit europeo GPP o quelli in vigore relativi alle etichette di qualità ecologica ufficiali. Per la loro definizione si attinge anche dalle normative che impongono determinati standard ambientali, nonché dalle indicazioni che provengono dalle parti interessate, sia delle imprese e delle associazioni di categoria, che dei consumatori e utenti, nonché della stessa Pubblica amministrazione.

La struttura e la procedura di definizione dei CAM facilita il compito delle stazioni appaltanti nell’adozione ed implementazione di una politica GPP.

La definizione dei CAM rientra fra i compiti assegnati alla Direzione Economia Circolare  che si avvale, per la loro elaborazione, di Gruppi di lavoro tecnici composti, rappresentanti ed esperti della Pubblica amministrazione e delle centrali di committenza, di enti di ricerca, di università, nonché dei referenti delle associazioni di categoria degli operatori economici del settore di riferimento.

I CAM così elaborati vengono successivamente sottoposti al Comitato di Gestione del GPP (vedasi par. 3.6 del PAN GPP). Il documento definitivo viene adottato con Decreto del Ministro della Transizione Ecologica e pubblicato in G.U..

I Criteri Ambientali Minimi (CAM) sono i requisiti ambientali definiti per le varie fasi del processo di acquisto, volti a individuare la soluzione progettuale, il prodotto o il servizio migliore sotto il profilo ambientale lungo il ciclo di vita.

I CAM sono definiti nell’ambito di quanto stabilito dal Piano per la sostenibilità ambientale dei consumi del settore della pubblica amministrazione e sono adottati con Decreto del Ministero della Transizione Ecologica.

La loro applicazione sistematica ed omogenea consente di diffondere le tecnologie ambientali e i prodotti ambientalmente preferibili e produce un effetto leva sul mercato, inducendo gli operatori economici meno virtuosi ad adeguarsi alle nuove richieste della pubblica amministrazione.

In Italia, l’efficacia dei CAM è stata assicurata grazie all’art. 18 della L. 221/2015 e, successivamente, all’art. 34 recante “Criteri di sostenibilità energetica e ambientale” del D.Lgs. 50/2016 “Codice degli appalti” (modificato dal D.Lgs 56/2017), che ne hanno reso obbligatoria l’applicazione da parte di tutte le stazioni appaltanti.

Questo obbligo garantisce che la politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi sia incisiva non solo nell’obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma nell’obiettivo di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili, “circolari “ e nel diffondere l’occupazione “verde”.

Oltre alla valorizzazione della qualità ambientale e al rispetto dei criteri sociali, l’applicazione dei Criteri Ambientali Minimi risponde anche all’esigenza della Pubblica amministrazione di razionalizzare i propri consumi, riducendone ove possibile la spesa.

I Criteri Ambientali Minimi (CAM) sono i requisiti ambientali definiti per le varie fasi del processo di acquisto, volti a individuare la soluzione progettuale, il prodotto o il servizio migliore sotto il profilo ambientale lungo il ciclo di vita, tenuto conto della disponibilità di mercato.

I CAM sono definiti nell’ambito di quanto stabilito dal Piano per la sostenibilità ambientale dei consumi del settore della pubblica amministrazione e sono adottati con Decreto del Ministro.

La loro applicazione sistematica ed omogenea consente di diffondere le tecnologie ambientali e i prodotti ambientalmente preferibili e produce un effetto leva sul mercato, inducendo gli operatori economici meno virtuosi a investire in innovazione e buone pratiche per rispondere alle richieste della pubblica amministrazione in tema di acquisti sostenibili.

In Italia, l’efficacia dei CAM è stata assicurata grazie alle previsioni contenute nel Codice dei contratti. Infatti, l'articolo 57 comma 2 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, prevede l’obbligo di applicazione, per l’intero valore dell’importo della gara, delle “specifiche tecniche” e delle “clausole contrattuali”, contenute nei criteri ambientali minimi (CAM). Lo stesso comma prevede che si debba tener conto dei CAM anche per la definizione dei “criteri di aggiudicazione dell’appalto” di cui all’art. 108, commi 4 e 5, del Codice.

Questo obbligo garantisce che la politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi sia incisiva non solo nell’obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma nell’obiettivo di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili, “circolari“ e nell’ aumento del numero di occupati nei diversi settori delle filiere più sostenibili.

Oltre alla valorizzazione della qualità ambientale e al rispetto dei criteri sociali, l’applicazione dei Criteri Ambientali Minimi risponde anche all’esigenza della Pubblica amministrazione di razionalizzare i propri consumi, ottimizzando la spesa in un’ottica di medio-lungo periodo.

I documenti di CAM, sebbene elaborati ognuno per una diversa tipologia di appalto, presentano una struttura di base simile.

Nei paragrafi di premessa, si riportano delle indicazioni e suggerimenti alle stazioni appaltanti per l’analisi dei fabbisogni, ulteriori indicazioni relative all’espletamento della relativa gara d’appalto e, laddove non è prevista la definizione di un documento di accompagnamento tecnico, l’approccio seguito per la definizione dei criteri ambientali.

Criteri ambientali minimi CAM | Tutti i Documenti (link) CAM a questo link: Criteri Ambientali Minimi (CAM) - Elenco

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Elenco completo alla data del 29.01.2024 (link diretti singoli documenti)

- Criteri EU GPP Prodotti e servizi di pulizia (2018)

- Criteri EU GPP Copia e carta grafica (2008)

- Criteri EU GPP Apparecchiature elettriche ed elettroniche utilizzate nel settore sanitario (2014)

- Criteri EU GPP elettricità (2012)

- Criteri EU GPP Mobili (2017)

- Criteri EU GPP Apparecchiature per immagini (2020)

- Criteri EU GPP Progettazione, costruzione e gestione di edifici per uffici (2016) (attualmente in revisione)

- Criteri EU GPP Pitture, vernici e segnaletica orizzontale (2018)

- Criteri EU GPP Progettazione, costruzione e manutenzione di strade (2016)

- Criteri EU GPP Rubinetteria sanitaria (2013) 

- Criteri EU GPP Illuminazione stradale e segnali stradali (2018)

- Criteri EU GPP Tessile (2017)

- Criteri EU GPP Toilette e orinatoi (2013)

- Criteri EU GPP Infrastruttura delle acque reflue (2013)

- Criteri EU GPP riscaldamento ad acqua (2014)

- EU GPP criteria for food procurement, catering services and vending machines (2019)

- EU GPP criteria for public spaces maintenance (2019)

- Criteri EU GPP centri dati, sale server e servizi cloud (2020)

- EU GPP criteria for computers, monitors, tablets and smartphones (2021)

- EU GPP criteria for road transport (2021)

Criteri EU GPP | Tutti i Documenti (link) GPP a questo link: Green Public Procurement (GPP) - List

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Fonti:
Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza energetica
Commissione Europea

Matrice Revisioni

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